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【聚信洞見 · 行業(yè)深度研究】我國銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動的法律規(guī)制
發(fā)布時間：
2020-04-24
數(shù)據(jù)在世界范圍內(nèi)正在爆發(fā)式增長。相比以往，數(shù)據(jù)更加深入地融入到人們的生活中，人們渴望利用數(shù)據(jù)來解決問題、改善福祉，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，數(shù)據(jù)正在不同的主體間發(fā)生頻繁的流動。
作者：王遠(yuǎn)志
單位：復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院
來源：《金融監(jiān)管研究》2020年第1期
原文標(biāo)題：我國銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動的法律規(guī)制
關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)跨境流動風(fēng)險、金融安全與穩(wěn)定、銀行金融數(shù)據(jù)法律規(guī)則
研究背景
數(shù)據(jù)在世界范圍內(nèi)正在爆發(fā)式增長。相比以往，數(shù)據(jù)更加深入地融入到人們的生活中，人們渴望利用數(shù)據(jù)來解決問題、改善福祉，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，數(shù)據(jù)正在不同的主體間發(fā)生頻繁的流動。相比傳統(tǒng)貨物和服務(wù)貿(mào)易，跨境數(shù)據(jù)流動的發(fā)展更加迅猛，一定程度上改變了傳統(tǒng)貿(mào)易的形態(tài)。數(shù)據(jù)跨境流動已成為當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)和金融體系運(yùn)作的必要條件。但與此同時，隨著數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)模日益擴(kuò)大，隱私泄露的風(fēng)險也隨之增大，個人和企業(yè)數(shù)據(jù)權(quán)利正在遭受前所未有的威脅。因此，世界各國/地區(qū)紛紛出臺了有關(guān)數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆梢?guī)范。但是，已有的數(shù)據(jù)跨境流動法律規(guī)制模式并未區(qū)分各個數(shù)據(jù)類型及細(xì)分領(lǐng)域，而是采用了籠統(tǒng)的整體規(guī)制方式，缺乏針對性與靈活性，使整個跨境數(shù)據(jù)流動的治理效果大打折扣。
銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為極為重要的金融機(jī)構(gòu)類型，在經(jīng)營運(yùn)作過程中也收集和產(chǎn)生了大量數(shù)據(jù)，并產(chǎn)生了數(shù)據(jù)流動。由于銀行金融數(shù)據(jù)往往包含較多的客戶個人數(shù)據(jù)信息，敏感性較高，隱私性較強(qiáng)，并與金融安全密切相關(guān)，因此，如何對銀行金融數(shù)據(jù)的跨境流動進(jìn)行規(guī)制，已成為世界各國金融監(jiān)管亟需解答的問題。
創(chuàng)新點
本文的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在：
第一，相較于對數(shù)據(jù)跨境流動的一般研究，本文將研究范圍限縮于具體領(lǐng)域，即銀行金融數(shù)據(jù)的跨境流動規(guī)制上，并嘗試從金融數(shù)據(jù)的特殊性出發(fā)探索金融數(shù)據(jù)跨境流動所應(yīng)秉持的規(guī)制思路。由于銀行金融數(shù)據(jù)關(guān)系到金融安全與穩(wěn)定，因此其在監(jiān)管規(guī)制上應(yīng)與一般商業(yè)數(shù)據(jù)有所區(qū)別。
第二，本文根據(jù)跨境流動原因的不同將銀行金融數(shù)據(jù)主要分為了兩類：一是基于商業(yè)需求而產(chǎn)生的跨境流動數(shù)據(jù)；二是基于數(shù)據(jù)流入國監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求而產(chǎn)生的跨境流動數(shù)據(jù)。通過分析這兩類銀行金融數(shù)據(jù)的不同特征，提出了應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行分別規(guī)制的建議。.
第三，將域外實踐與本土經(jīng)驗進(jìn)行對比分析，以探索進(jìn)一步完善我國銀行金融數(shù)據(jù)法律規(guī)制的路徑。選取歐盟和美國兩大典型的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制法域，比較分析兩者在規(guī)制銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動問題上的理念異同，并結(jié)合我國當(dāng)前的規(guī)制實踐，提出了適合我國的規(guī)制思路。
第四，將人格權(quán)理論、數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)化理論等引入完善銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制路徑的討論中來，增強(qiáng)理論深度，并更好地證明了相關(guān)建議的合理性。
研究發(fā)現(xiàn)
第一，歐盟將個人數(shù)據(jù)視為一種基本權(quán)利，其在一般數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)制上秉持著“人權(quán)與隱私優(yōu)先、自由流動保障居其次”的規(guī)制思路。這一規(guī)制思路也成為了歐盟規(guī)制各類具體數(shù)據(jù)跨境流動的基礎(chǔ)。銀行金融數(shù)據(jù)中涉及個人數(shù)據(jù)部分的跨境流動也需要遵循GDPR的相關(guān)規(guī)定。但由于銀行金融數(shù)據(jù)的跨境流動存在強(qiáng)烈的現(xiàn)實需求，因此歐盟也在逐漸探索風(fēng)險可控范圍內(nèi)的銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動?？傮w而言，歐盟針對銀行金融數(shù)據(jù)的跨境流動管制仍以GDPR主導(dǎo)下的個人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則為主，整體上推行“人權(quán)與隱私保護(hù)先行”與嚴(yán)格監(jiān)管框架下的銀行金融數(shù)據(jù)共享機(jī)制，并未突出對傳統(tǒng)金融監(jiān)管一般價值目標(biāo)的追求。歐盟未對銀行數(shù)據(jù)進(jìn)行特殊規(guī)制的原因主要有二：一是在個人數(shù)據(jù)保護(hù)上，歐盟業(yè)已制定了以GDPR為主導(dǎo)的個人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)范，其標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格苛刻，執(zhí)行力度大，數(shù)據(jù)保護(hù)體系整體已較為健全。二是歐盟期望借助開放銀行舉措來促進(jìn)銀行金融數(shù)據(jù)在歐盟范圍內(nèi)的自由跨境流動，以盤活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價值。在GDPR下，對個人數(shù)據(jù)隱私處于強(qiáng)保護(hù)狀態(tài)，加之歐盟的金融監(jiān)管體系較為成熟，銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動給歐盟所帶來的金融安全威脅并不顯著，對其進(jìn)行特殊規(guī)制的緊迫性也并不強(qiáng)。
第二，整體而言，美國在數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制問題上秉持加強(qiáng)國際合作以促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動的思路。具體到金融領(lǐng)域，金融數(shù)據(jù)的跨境流動雖然可能會帶來潛在的金融隱私和金融安全風(fēng)險，但由于數(shù)據(jù)流動可帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益，在風(fēng)險可控的前提下，美國仍希望最大程度地實現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流動。在雙邊或多邊協(xié)定中加入金融數(shù)據(jù)跨境流動條款，成為美國貫徹以上思路的主要路徑，典型的如《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》和《美墨加協(xié)定》。綜合美國國內(nèi)法及其締結(jié)的國際協(xié)定中所涉及的有關(guān)金融數(shù)據(jù)跨境流動的條款，可以發(fā)現(xiàn)，美國對銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制主要圍繞兩個方面展開：一方面，基于對傳統(tǒng)銀行客戶保密義務(wù)與金融隱私的考量，通過各種措施限制銀行金融數(shù)據(jù)的廣泛流動，以降低金融隱私被侵犯的可能性；另一方面，出于立足自身的信息優(yōu)勢，充分發(fā)揮金融數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)價值的目的，在實現(xiàn)安全的前提下力求最大限度的跨境自由流動。
第三，我國當(dāng)前針對銀行金融數(shù)據(jù)的跨境流動規(guī)制存在以下兩方面的問題：其一，不同規(guī)制主體的規(guī)制思路有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。網(wǎng)信部門的規(guī)制思路正是《網(wǎng)絡(luò)安全法》及配套法律法規(guī)所呈現(xiàn)的思路，意在維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)的同時注重發(fā)揮數(shù)據(jù)跨境流動的經(jīng)濟(jì)價值，屬于一般規(guī)制。金融監(jiān)管部門制定的各類規(guī)范更側(cè)重保護(hù)金融信息、維護(hù)國家金融安全和防控金融風(fēng)險，屬于特殊規(guī)制。其二，現(xiàn)有模式對銀行金融數(shù)據(jù)的跨境流動的規(guī)制思路較為單一，并未考慮區(qū)分不同情形加以規(guī)制。
啟示與政策建議
在我國當(dāng)前對銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制現(xiàn)狀下，要進(jìn)一步提升銀行金融數(shù)據(jù)治理的科學(xué)性和合理性，必須要解決兩大問題：一是如何協(xié)調(diào)不同部門的規(guī)制措施；二是如何對銀行金融數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)有效的規(guī)制。前者可以通過在未來立法中闡明銀行金融數(shù)據(jù)的特殊性，明確金融監(jiān)管部門對這一問題的特殊規(guī)制權(quán)限來解決；而對于后者，當(dāng)前不區(qū)分情形一律將銀行金融數(shù)據(jù)納入原則上不予跨境流動的范疇的規(guī)制模式，缺乏必要的靈活性和科學(xué)性，將在一定程度上阻礙金融數(shù)據(jù)活力的發(fā)揮。因此，本文建議：
第一，就基于商業(yè)需求而產(chǎn)生的跨境流動而言，原則上應(yīng)充分尊重銀行客戶對于數(shù)據(jù)的支配權(quán)利，不應(yīng)以禁止為原則，而應(yīng)原則上準(zhǔn)許其跨境流動，但該等跨境流動需在客戶知情同意的前提下進(jìn)行。同時，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的例外，即特定情況下的基于商業(yè)需求而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)跨境流動不得出境。例如，境內(nèi)銀行金融機(jī)構(gòu)試圖將大批量銀行金融數(shù)據(jù)進(jìn)行再處理或分析，但再處理或分析的場所位于境外的情形。此外，銀行金融數(shù)據(jù)的跨境流動應(yīng)建立備案制度，由銀保監(jiān)會在已有《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)治理指引》規(guī)范的基礎(chǔ)上承擔(dān)備案的職責(zé)，進(jìn)一步引領(lǐng)數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管體系的形成。
第二，就基于數(shù)據(jù)流入國監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求而產(chǎn)生的跨境流動而言，其實際上是對數(shù)據(jù)主權(quán)原則的一種突破，除例外情況外原則上應(yīng)不予準(zhǔn)許。該情況下的例外應(yīng)由主權(quán)國家簽訂相應(yīng)的雙邊、多邊協(xié)定或采用其他國際合作的形式予以確定。通過簽訂相應(yīng)的雙邊、多邊協(xié)定或采用其他國際合作的形式，既能夠充分維護(hù)國家對銀行金融數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)主權(quán)，也能夠保持一定的靈活性。因此，這種規(guī)制思路在一定意義上將銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動的治理推向了更高層次，有利于全球銀行金融數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)范化、有序化發(fā)展。
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